Про відповідальність службовців за порушення Закону “Про доступ до публічної інформації”
Оксана Ващук
01.06.2011 – 18:31
Інститут юридичної відповідальності за порушення Закону України “Про доступ до публічної інформації” є однією з гарантій належної його реалізації. Ніхто не ставить собі за мету безпідставно “карати” державних службовців чи шукати додаткових приводів для цього, проте відсутність санкцій, здебільшого, негативно впливає на сумлінність виконання норми.
З іншого боку, дослідження питання юридичної відповідальності за порушення законодавства про доступ до інформації знімає невиправдану тривогу самих державних службовців. Вона пов’язана з величезною кількістю новел запроваджених законом і короткими строками для приведення роботи органу у відповідність до них. Кожна посадова особа має чітко знати за які дії або бездіяльність вона може нести відповідальність, а за які – не повинна.
Загальні положення юридичної відповідальності визначені у статті 24 Закону. Зокрема частиною першою вказаної статті передбачено, що її несуть особи, винні у вчиненні таких порушень:
1) ненадання відповіді на запит — це протиправна бездіяльність державного службовця, яка полягає в пасивній поведінці (невчиненні жодних дій) і невиконанні покладеного на нього правового обов’язку надати інформацію за запитом (курсивом – коментарі автора);
2) ненадання інформації за запитом — це надання відповіді на запит, проте неповідомлення запитуваної інформації. Зокрема, стаття 22 Закону говорить:відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем з загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації;
3) безпідставна відмова у задоволенні запиту на інформацію — це надання відповіді на запит, в якій посадові особи відмовляють в наданні інформації з підстав не передбачених статтею 22 Закону.
Стаття 22 Закону говорить: розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках:
розпорядник інформації не володіє і не зобов’язаний відповідно до його повноважень, передбачених законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;
інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом;
особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила фактичні витрати, пов’язані з копіюванням або друком;
не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною четвертою статті 20 Закону.
Цей перелік є вичерпним, а отже відмова в наданні інформації з інших підстав є неправомірною (безпідставною).
4) неоприлюднення інформації відповідно до статті 15 цього Закону — бездіяльність державного службовця, яка полягає у невчиненні дій щодо розміщення передбаченої Законом інформації у встановлені строки. Стаття п’ятнадцята передбачає види інформації, яку розпорядник повинен оприлюднити, проте не визначає способів такого оприлюднення. Частково способи визначені іншими законодавчими актами (як от Постановою Кабінету Міністрів України “Про Порядок оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади”). Решту — розпорядник може визначити самостійним рішенням, інколи шляхом видання відповідного акту. Наприклад, розпорядження голови ОДА про порядок офіційного оприлюднення правових актів ОДА тощо. Або в майбутньому, коли законодавцем буде чітко врегульовано способи оприлюднення, слід їх дотримуватися.
5) надання або оприлюднення недостовірної, неточної або неповної інформації -дії осіб, які виражаються у наданні завідомо недостовірної інформації, яка вводить адресата в оману або повідомлення тільки частини запитуваної інформації або інформації, що повинна бути оприлюднена;
6) несвоєчасне надання інформації — надання інформації з порушенням передбачених Законом строків. Тут важливо пам’ятати не тільки про п’ятиденний строк. Якщо посадова особа приймає рішення про продовження строку розгляду запиту до 20 робочих днів, вона зобов’язана повідомити запитувача в письмовій формі не пізніше п’яти робочих днів з дня отримання запиту;
7) необґрунтоване віднесення інформації до інформації з обмеженим доступом — вчинення дій по протиправному закриттю інформації. Це може бути: надання документам, а не інформації, обмежувальних грифів; надання інформації обмежувальних грифів, не передбачених законодавством (наприклад, “не для друку”), віднесення інформації, яка не відповідає усім трьом елементам “трискладового тесту” до інформації з обмеженим доступом (частина 2 статті 6), ненадання інформації, якщо немає законних підстав для обмеження у доступі до такої інформації, які існували раніше тощо;
8) нездійснення реєстрації документів — бездіяльність особи, що виражається у невиконанні обов’язків по реєстрації документів у системі обліку, відповідно до ст.18 Закону або запитів на інформацію;
9) навмисне приховування або знищення інформації чи документів. Приховування означає неповідомлення інформації або несвоєчасне повідомлення інформації належним адресатам.
За порушення Закону державні службовці можуть бути притягнуті до дисциплінарної, адміністративної та кримінальної відповідальності. Проте, це можливо, тільки якщо така відповідальність передбачена (а вона передбачена) нормами трудового, адміністративного чи кримінального законодавства, про що йтиметься нижче.
Дисциплінарна відповідальність державних службовців полягає в їх обов’язку відповісти за вчинене ними порушення трудової дисципліни і зазнати дисциплінарних стягнень. Правовою підставою притягнення до дисциплінарної відповідальності є вчинення дисциплінарного проступку.
Відповідно до ст.14 Закону України “Про державну службу” дисциплінарні стягнення застосовуються до державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов’язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов’язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює.
До службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України (догана і звільнення), можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу:
а) попередження про неповну службову відповідність;
б) затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.
Невиконання службових обов’язків, що призвело до людських жертв або заподіяло значної матеріальної чи моральної шкоди громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об’єднанню громадян, є підставою для відсторонення державного службовця від виконання повноважень за посадою із збереженням заробітної плати. Тривалість відсторонення від виконання повноважень за посадою не повинна перевищувати часу службового розслідування. Службове розслідування проводиться у строк до двох місяців у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. Якщо правомірність рішення про відсторонення державного службовця від виконання повноважень за посадою не підтверджується результатами службового розслідування, це рішення скасовується.
Дисциплінарне стягнення застосовується безпосередньо за виявленням проступку, але не пізніше одного місяця з дня його виявлення, не рахуючи часу звільнення працівника від роботи у зв’язку з тимчасовою непрацездатністю або перебування його у відпустці.Дисциплінарне стягнення не може бути накладене пізніше шести місяців з дня вчинення проступку (стаття 148 Кодексу законів про працю).
Адміністративна відповідальністьдержавного службовця полягає в обов’язку відповідати за вчинення адміністративного правопорушення та понести адміністративне стягнення.
Державний службовець може бути притягнутий до адміністративної відповідальності за порушення (недотримання) Закону, якщо (1)він вчинив діяння (дію або бездіяльність), яке передбачене статтями Кодексу про адміністративні правопорушення, і якщо при цьому, (2)він порушив правила, забезпечення яких входить до їх службових обов’язків.
Кодекс про адміністративні правопорушення містить наступні статті, що стосуватимуться державних службовців, які порушують Закон.
Стаття 212-3. Порушення права на інформацію
“Частина 1. Неправомірна відмова в наданні інформації, несвоєчасне або неповне надання інформації, надання інформації, що не відповідає дійсності, у випадках, коли така інформація підлягає наданню на запит громадянина чи юридичної особи відповідно до законів України “Про інформацію”, “Про звернення громадян” та “Про доступ до судових рішень”, – тягне за собою накладення штрафу на посадових осіб від п’ятнадцяти до двадцяти п’яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Частина 2. Повторне протягом року вчинення порушення з числа передбачених частиною першою цієї статті, за яке особу вже було піддано адміністративному стягненню, – тягне за собою накладення штрафу на посадових осіб від двадцяти п’яти до п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.”
Ця стаття не приведена ще у відповідність до Закону “Про доступ до публічної інформації”, і як бачимо, в ній не передбачено відповідальності за всі діяння, що визнаються Законом неправомірними. Проте готуються до неї зміни, які, за умови прийняття Верховною Радою України, можуть полягати в наступному.
Проект зміндо статті 212-3 КпАП Порушення права на інформацію та права на звернення
Неоприлюднення або несвоєчасне оприлюднення інформації, необхідність оприлюднення якої передбачено законом, -тягне за собою накладення штрафу на посадових осіб від десяти до п’ятнадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Необґрунтоване віднесення інформації до інформації з обмеженим доступом, – тягне за собою накладення штрафу на посадових осіб від п’ятнадцяти до двадцяти п’яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Обмеження доступу до інформації або віднесення інформації до службової чи конфіденційної, якщо це прямо заборонено законом, – тягне за собою накладення штрафу на посадових осіб від двадцяти п’яти до п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або громадські роботи на строк від двадцяти до тридцяти годин.
Ненадання відповіді на запит на інформацію, ненадання інформації, неправомірна відмова в наданні інформації, несвоєчасне або неповне надання інформації, надання недостовірної інформації у випадках, коли така інформація підлягає наданню на запит відповідно до законів України “Про доступ до публічної інформації”, “Про доступ до судових рішень” та “Про засади запобігання і протидії корупції”, – тягне за собою накладення штрафу на посадових осіб від двадцяти п’яти до п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або громадські роботи на строк від двадцяти до тридцяти годин.
Стаття 53-2 Кодексу про адміністративні правопорушення “Перекручення або приховування даних державного земельного кадастру”
“Перекручення даних державного земельного кадастру, а також приховування інформації про стан земель, розміри, кількість земельних ділянок, наявність земель запасу або резервного фонду – тягнуть за собою накладення штрафу на посадових осіб від п’яти до двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян”.
Стаття 82-3. Приховування, перекручення або відмова від надання повної та достовірної інформації за запитами посадових осіб і зверненнями громадян та їх об’єднань щодо безпеки утворення відходів та поводження з ними
“Приховування, перекручення або відмова від надання повної та достовірної інформації за запитами посадових осіб і зверненнями громадян та їх об’єднань щодо безпеки утворення відходів та поводження з ними, в тому числі про їх аварійні скиди та відповідні наслідки, – тягне за собою накладення штрафу на посадових осіб від трьох до п’яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.”
Стаття 91-4. “Відмова від надання чи несвоєчасне надання екологічної інформації”
“Відмова від надання чи несвоєчасне надання за запитами повної та достовірної екологічної інформації, передбаченої законодавством, – тягне за собою накладення штрафу на службових та посадових осіб від трьох до десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян”.
Стаття 212-2. “Порушення законодавства про державну таємницю”
“Порушення законодавства про державну таємницю, а саме:
<...>
2) засекречування інформації:
про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту;
про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, які сталися або можуть статися та загрожують безпеці громадян;
про стан здоров’я населення, його життєвий рівень, включаючи харчування, одяг, житло, медичне обслуговування та соціальне забезпечення, а також про соціально-демографічні показники, стан правопорядку, освіти та культури населення;
про факти порушень прав і свобод людини і громадянина;
про незаконні дії органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб;
іншої інформації, яка відповідно до законів та міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, не може бути засекречена;
3) безпідставне засекречування інформації;
4) надання грифа секретності матеріальним носіям конфіденційної або іншої таємної інформації, яка не становить державної таємниці, або ненадання грифа секретності матеріальним носіям інформації, що становить державну таємницю, а також безпідставне скасування чи зниження грифа секретності матеріальних носіїв секретної інформації.”
Державні службовці підлягають адміністративній відповідальності за недодержання лише тих правил, забезпечення виконання яких належить до їх службових обов’язків. Особою, винною у вчиненні правопорушення, може бути не обов’язково відповідальна особа з питань запитів на інформацію чи керівник структурного підрозділу, а інші, зокрема підлеглі їм особи. В такому випадку, вони можуть нести відповідальність не стільки за порушення певних правил, скільки за неналежне здійснення своїх повноважень по організації роботи з запитами, якщо воно дійсно було неналежним. Забезпечення доступу до інформації входить до кола службових обов’язків всього ієрархічного ланцюжка посадових осіб органу. Це означає, що до адміністративної відповідальності за їх недодержання може бути притягнуто декілька посадових осіб, з врахуванням характеру і ступеня вини кожного з них.
Відповідно до статті 40 КпАП якщо у результаті вчинення адміністративного правопорушення заподіяно майнову шкоду громадянинові, підприємству, установі або організації, то суд під час вирішення питання про накладення стягнення за адміністративне правопорушення має право одночасно вирішити питання про відшкодування винним майнової шкоди.
Адміністративне стягнення може бути накладено не пізніш як через три місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні – три місяці з дня його виявлення (ст.38 КпАП).
Кримінальна відповідальністьдержавного службовця наступає за вчинення злочину, тобто діяння передбаченого Кримінальним кодексом України, який передбачає відповідність за приховування або перекручення відомостей про екологічний стан або захворюваність населення.
Стаття 238 Кримінального кодексу України “Приховування або перекручення відомостей про екологічний стан або захворюваність населення”
1. Приховування або умисне перекручення службовою особою відомостей про екологічний, в тому числі радіаційний, стан, який пов’язаний із забрудненням земель, водних ресурсів, атмосферного повітря, харчових продуктів і продовольчої сировини і такий, що негативно впливає на здоров’я людей, рослинний та тваринний світ, а також про стан захворюваності населення в районах з підвищеною екологічною небезпекою – караються штрафом до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до трьох років, або обмеженням волі на строк до трьох років.
2. Ті самі діяння, вчинені повторно або в місцевості, оголошеній зоною надзвичайної екологічної ситуації, або такі, що спричинили загибель людей чи інші тяжкі наслідки, – караються обмеженням волі на строк від двох до п’яти років або позбавленням волі на той самий строк, з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до трьох років або без такого.
Не виключається притягнення державного службовця до декількох видів відповідальності. Наприклад, дії (бездіяльність), що містить ознаки адміністративного правопорушення, як правило, є і дисциплінарним проступком, оскільки неналежно виконуються службові обов’язки. В той же час вони можуть завдати матеріальної чи моральної шкоди. А отже, особу можна притягнути до адміністративної (в межах накладення стягнення суд зобов’язує відшкодовувати шкоду) та дисциплінарної відповідальності. Не застосовується одночасно тільки кримінальна і адміністративна відповідальність.