аспекти відносин

…стаття про “Деякі аспекти проблематики відносин територіальної громади з органом місцевого самоврядування”. Надіслана е-мейлом.

 

Деякі аспекти проблематики відносин територіальної громади з органом місцевого самоврядування.

Багач Е.М.

Територіальна громада села, селища, міста є первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень. Такий правовий статус територіальної громади відповідає історичним та світоглядним баченням нашого народу щодо відносин людини та суспільства з владою та відповідно формує характер названих відносин.

М. Грушевський у брошурі «Хто такі українці і чого вони хочуть?» писав: «Щоб не було ніякої тісноти від власті людям, щоб вона не коверзувала людьми, не накидала їм своєї волі, не має бути іншої власті, тільки з вибору народного! Се нази­вається устроєм демократичним — щоб народ сам собою пра­вив». (Грушевський М. С. Хто такі українці і чого вони хочуть? — К.: Знання України, 1991.- С. 116).

Утім будучи суб’єктом системи місцевого самоврядування територіальна громада не відноситься до органів місцевого самоврядування, якими безпосередньо є сільські, селищні та міські ради.

Проблематика відносини між територіальною громадою та органом місцевого самоврядування є малодослідженим питанням на науковому рівні, що, у тому числі, відображається у відсутності положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»,  які безпосередньо врегульовували названі відносини, з визначенням їх об’єкту та змісту. Так, Законом України «Про місцеве самоврядуванняв Україні» у положеннях статей 17, 18 врегульовано відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають та не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад.

Утім законодавець відійшовши від механізмів безпосереднього законодавчого врегулювання відносини між територіальною громадою та органом місцевого самоврядування не залишив це питання осторонь, тобто поза межами правового поля. На погляд законодавця, що сформований у положеннях ст. 19 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»   (Статут територіальної громади села, селища, міста) відносини між територіальною громадою та органом місцевого самоврядування мають врегульовуватися на локальному рівні, положеннями названого Статуту, з врахуванням історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування. Право прийняття Статуту територіальної громади села, селища, міста, нажаль, законодавець  залишив лише за представницьким органом місцевого самоврядування, іншими словами за органом місцевого самоврядування, та чітко не визначив механізмів участі територіальної громади в процедурі розробки та прийняття названого документу, що без перебільшення можна назвати  Конституцією територіальної громади.

Водночас Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено статус органу місцевого самоврядування по відношенню до територіальної громади.  Зокрема  ч. 1 ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що сільські, селищні та міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції та повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, названим законом та іншими законами.

Представницький статус сільських, селищних, міських рад, як органів місцевого самоврядування, у приватноправових відносинах, визначено і у ч. 1 ст. 172 ЦК України, положеннями якої передбачено, що територіальні громади набувають і здійснюють цивільні права та обов’язки через органи місцевого самоврядування, у межах їхньої компетенції, встановленої законом.

Проблематика відносин між територіальною громадою та органом місцевого самоврядування охоплює як зміст самого поняття «територіальна громада», так і понять «місцеве самоврядування», «система місцевого самоврядування», «органи місцевого самоврядування», «повноваження місцевого самоврядування», а також полягає  у характері та правовій природі названих відносин, у їх об’єкті та змісті.

За характером названі відносини можуть бути як приватноправовими, так і публічними, адже територіальна громада має, набуває та здійснює не лише цивільні права та обов’язки, але і публічні.  Правова природа названих відносин охоплює, утім не вичерпує, як ознаки представницьких відносин, так і управлінський (довірчих). Зокрема ст. 143 Конституції України визначено, що територіальні громади села, селища міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є у комунальній власності.

Утім відносини між територіальною громадою та органом місцевого самоврядування не можна назвати суто представницькими, адже по перше, довіритель, тобто територіальна громада, не має статусу особи, зокрема юридичної особи; по друге, предметом цих відносин є не вчинення визначених довірителем юридичних дій (договірне представництво) та/або представництво визначених законом інтересів довірителя (законне представництво), а здійснення від імені територіальної громади та в її інтересах функцій місцевого самоврядування, в межах повноважень, що визначені Конституцією та законами; по третє органи місцевого самоврядування наділені повноваженнями не лише в інтересах територіальної громади, але і мають делеговані повноваження з боку органів державної влади.

Дещо ширшим за суто представницькі та/або управлінські відносини є об’єкт відносин між територіальною громадою та органом місцевого самоврядування. Органи місцевого самоврядування охоплюють як представницькі функції, так і владні функції, а останні охоплюють як повноваження місцевого самоврядування, так і повноваження, що делеговані державними органами.

Саме поняття «місцеве самоврядування» та «повноваження місцевого самоврядування» є ключовим при визначені проблематики відносини між територіальною громадою та органом місцевого самоврядування. Причому «повноваження місцевого самоврядування» ґрунтуються на самому понятті «місцеве самоврядування», проте не навпаки. Саме зміст поняття «місцеве самоврядування» має визначати характер, правову природу та склад відносин між територіальною громадою та органом місцевого самоврядування.

Утім подекуди зміст поняття «місцеве самоврядування» розуміють через призму поняття ««повноваження місцевого самоврядування» і зокрема, у крайній формі, через зміст повноважень органів місцевого самоврядування. Саме зміна названих акцентів є підґрунтям конфліктів що можуть виникнути та інколи виникають між територіальною громадою та органом місцевого самоврядування, або в межах самого органу місцевого самоврядування –  між депутатським корпусом та головною посадовою особою територіальної громади, тобто сільським, селищним, міським головою.

Місцеве самоврядування в Україні реалізується не через  декларативні законодавчі дефініції та судження, а через гарантоване державою право територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селищ, міст – самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Назване право територіальної громади, відповідно до ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», має ґрунтуватися на реальній здатності територіальної громади вирішувати питання місцевого значення.

Дещо аналогічним є визначення місцевого самоврядування в Європейській хартії місцевого самоврядування (Страсбург, 15 жовтня 1985 року, що ратифікована Законом України №452/97-ВР від 15.07.97 року). У положеннях ст. 3 Європейської хартії місцевого самоврядування визначено, що місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення.

Якщо проаналізувати дефініцію (поняття) «місцевого самоврядування», що надані в Конституції України  (ст. 140), в Європейській хартії місцевого самоврядування (ст. 3), та у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 2 ), то просліджується бажання вітчизняного законодавця розділити обов’язок здатності органів місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення з територіальною громадою,  не наділяючи територіальну громаду вагомими нормативними (на законодавчому рівні ) механізмами контролю за діяльністю названих органів. Так, у ст. 3 Європейської хартії місцевого самоврядування при визначенні місцевого самоврядування наголошується на виключно спроможності органів місцевого самоврядування, поряд з їх правом, в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою частиною суспільних справ (тобто мова не йде про спроможність територіальної громади, яка є довірителем у відношенні до органів місцевого самоврядування).

Статтею 140 Конституції України місцеве самоврядування визначається лише як право територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Тобто Конституція України визначаючи місцеве самоврядування робить акцент лише на праві територіальної громади, що відповідно, надає змогу говорити виключно про обов’язки органу місцевого самоврядування та про їх спроможність та здатність названі обов’язки виконувати.

Вітчизняний законодавець  у національному законодавстві дещо полегшує тягар обов’язків органів місцевого самоврядування щодо вирішення питань місцевого значення шляхом розподілу названих обов’язків та відповідальності між територіальною громадою та органом місцевого самоврядування. Відповідно до ч. 1 ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування – це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста – самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Варто звернути увагу, що нинішній стан врегулювання відносин між територіальною громадою та органами місцевого самоврядування, ставить у залежність  здатність територіальної громади вирішувати питання місцевого значення від здатності безпосередньо самих органів місцевого самоврядування вирішувати названі питання.

Названа залежність територіальної громади від органів місцевого самоврядування є умовою та відповідно наслідком переважно небажання органів місцевого самоврядування обтяжувати себе, визначеними на рівні локальних норм (у  Статуті територіальної громади села, селища, міста), обов’язками перед територіальною громадою щодо вирішення нагальних та проблемних питань місцевого значення.

Проблематика здатності вирішувати питання місцевого значення (села, селища, міста) має ґрунтуватися на питанні фактичної спроможності органу місцевого самоврядування та його посадових осіб вирішувати завдання регулювання і управління суттєвою частиною суспільних справ  територіальні громади.

Посилання на об’єктивні чинники неспроможності вирішувати завдання регулювання і управління суттєвою частиною суспільних справ  територіальні громади, як правило, констатує сам факт названої неспроможності та тягне за собою суб’єктивні чинники виправдання бездіяльності, недбалості та некомпетентності представницького органу територіальної громади.

Підводячи підсумок необхідно зазначити, що орган місцевого самоврядування повинен мати по відношенню до територіальної громади лише обов’язки вирішувати завдання регулювання і управління суттєвою частиною суспільних справ  територіальні громади. Водночас територіальна громада повинна мати і має право формувати зміст названих обов’язків як у період виборів до органів місцевого самоврядування, так і під час їх діяльності. Усунення територіальної громади від функції формування змісту того чи іншого обов’язку органу місцевого самоврядування, при вирішенні конкретно визначеного питання чи проблематики, призводить до неправової ситуації, коли зміст названого обов’язку формує не територіальна громада, як довіритель і носій права на місцеве самоврядування, а сам суб’єкт обов’язку, тобто орган місцевого самоврядування. Іншими словами орган місцевого самоврядування сам для себе визначає зміст та об’єм обов’язків які він на власний вибір має намір виконувати.

Такий стан відносин між територіальної громадою та органом місцевого самоврядування, у свою чергу, призводить до приховування факту неспроможності даного владного органу вирішувати завдання регулювання і управління суттєвою частиною суспільних справ  територіальні громади.

За таких умов існує тривала парадоксальна ситуації, коли орган місцевого самоврядування виконує певні обов’язки, зміст та об’єм яких ним же і визначений, але водночас значний пласт питань та проблематики регулювання і управління суспільними справами територіальної громади, які дійсно заслуговують на увагу, залишаються поза увагою.

Така парадоксальна ситуація лише пояснює ефект відірваності влади від народу.

Подолати таку ситуацію у даний момент, тобто до суттєвої зміни законодавства про місцеве самоврядування можливо шляхом:

  1. Розробки та затвердження, у порядку встановленому законом, Статуту територіальної громади, який би визначив, на нормативному рівні, правила взаємовідносин довірителя (територіальної громади) та уповноваженого (органу місцевого самоврядування) та інші питання, що стосуються особливостей здійснення місцевого самоврядування в селі, селищі, місті. Іншими словами обов’язковою частиною Статуту територіальної громади мають бути правила внутрішньої демократії, тобто зв’язку влади з громадою;
  2. Утворення в межах територіальної громади громадських організацій (зі статусом юридичної особи, шляхом реєстрації або без такого статусу, на підставі повідомлення про заснування) одним із основних завдань яких має бути формування по відношенню до органу місцевого самоврядування змісту та об’єму його обов’язків щодо питань регулювання і управління суспільними справами та відповідно контроль за їх виконанням;
  3. Розробка названими громадськими організаціями своїх програм, планів та цілей розвитку громади та місцевого самоврядування та їх подання до органу місцевого самоврядування з метою узгодження спільних дій по їх реалізації.
  4. Співпраця названих громадських організацій між собою та з політичними партіями у горизонтальній площині, тобто на договірній основі, наприклад на підставі договору про співпрацю;
  5. Формування громадськими організаціями свого бачення, шляхів та способів (альтернативних варіантів) регулювання і управління суспільними справами територіальної громади;
  6. Визначення громадськими організаціями, як носіями спільних інтересів жителів територіальної громади, першочергових завдань які потребують нагального вирішення та донесення своїх вимог до органу місцевого самоврядування з метою їх виконання та тиску на владу з метою ухвалення належних рішень.
  7. Максимальне інформування територіальної громади громадськими організаціями щодо діяльності та рішень місцевої влади та з’ясування  ставлення людей до результатів таких дій та рішень.

Хоча орган місцевого самоврядування має владні повноваження щодо вирішення питань життя села, селища, міста, утім, водночас, територіальна громада не є підлеглим учасником таких відносин. Відносини між органом місцевого самоврядування та територіальною громадою мають характер відносин між довірителем та уповноваженим, а подекуди як між партнерами щодо питання місцевого самоврядування, утім у жодному випадку це не відносинами владного підпорядкування між керівником та підлеглим.  Якщо на рівні місцевого самоврядування влада втрачає можливість, спроможність чи здатність вирішувати нагальні та проблемні питання, шляхом регулювання та управління якомога більшою частиною важливих для територіальної громади справ, то вона втрачає обслуговуючу функцію, що тягне за собою стан, коли названа влада обслуговує потреби обмеженого кола осіб, які тимчасово наділені людьми владними повноваженнями. Однією із основних завдань місцевих громадських організацій, що покликані сприяти реалізації та захисту прав та законних інтересів жителів села, селища, міста, є забезпечення належної комунікації між територіальною громадою та органом місцевого самоврядування, а у разі потреби і оцінка стану легітимності самої влади у залежності від її здатності, в межах правового поля, справедливо, добросовісно та розумно вирішувати питання життя людей.

  займы онлайн

Comments are closed.